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Vorlage - V 15/0622-01  

 
 
Betreff: Prüfauftrag Flächenversiegelung und -entsiegelung
Status:öffentlichVorlage-Art:Berichtsvorlage
Verfasser:Herr Blasch, Tel.: 6130
Federführend:Amt 61 - Amt für Stadtplanung, Bauaufsicht und Stadtentwicklung Beteiligt:Amt 61 - Amt für Stadtplanung, Bauaufsicht und Stadtentwicklung
    Referat VI
   Amt 30 - Rats- und Rechtsamt
   Amt 70 - Amt für Umweltschutz
   Referat I
   Referat III
Beratungsfolge:
Bezirksvertretung 2 Kenntnisnahme
03.11.2015 
Sitzung der Bezirksvertretung 2 (Etat) zur Kenntnis genommen   
Bezirksvertretung 3 Kenntnisnahme
05.11.2015 
Sitzung der Bezirksvertretung 3 (Etat) zur Kenntnis genommen   
Ausschuss für Umwelt und Energie Kenntnisnahme
10.11.2015 
Sitzung des Ausschusses für Umwelt und Energie (Etat) zur Kenntnis genommen   
Bezirksvertretung 1 Kenntnisnahme
12.11.2015 
Sitzung der Bezirksvertretung 1 (Etat) zur Kenntnis genommen   
Planungsausschuss Kenntnisnahme
01.12.2015 
Sitzung des Planungsausschusses (Etat) zur Kenntnis genommen   
Rat der Stadt Mülheim an der Ruhr Kenntnisnahme
09.12.2015 
Sitzung des Rates der Stadt Mülheim an der Ruhr zur Kenntnis genommen   

Beschlussvorschlag
Sachverhalt
Finanzielle Auswirkungen
Anlage/n

 


Bericht der Verwaltung

1. Entsiegelungsmaßnahmen bei städtischen Planungen und Baumaßnahmen

Soweit städtische Baumaßnahmen auf Basis von Bauleitplänen verwirklicht werden, wird im Bauleitplanverfahren der Eingriff in Natur und Landschaft – und damit auch der Belang des Bodenschutzes – abgearbeitet, soweit eine Baumaßnahme nach § 34 BauGB genehmigt wird, gilt der Eingriff (bzw. die Versiegelung) als zulässig, so dass kein Ausgleich anfällt.

Die im Antrag A14/0239-01 vom 06.03.2014 vorgeschlagene Vorgehensweise geht über diese gesetzlichen Anforderungen hinaus.

Aus Sicht der Verwaltung ist eine strikte Anwendung der Regel „versiegelte Fläche = zu entsiegelnde Fläche“ aus folgenden Gründen nicht zu empfehlen:

-          Wie die Bewältigung des Eingriffs in Natur und Landschaft geschehen soll, hat der Gesetzgeber bewusst offen gelassen, um eine gewisse Flexibilität bei der Umsetzung zu belassen. Dieser – für die Bauleitplanung wichtige – Spielraum würde aufgegeben, Planungen und Projekte erschwert.

-          Die pauschale Vorgabe eines  1:1-Ausgleichs verkennt die qualitativen Unterschiede, die auch beim Boden auf verschiedenen Flächen bestehen sowie die individuelle Situation bei der Entwässerung. Daher ist eine auf den Einzelfall bezogene Festlegung von Ausgleichserfordernissen bzw. Entwässerungskonzepten in der Bauleitplanung sinnvoller als eine pauschale Regelung. Eine Planungskarte zur Bodenqualität wurde von der Verwaltung erarbeitet und kann hierbei Anwendung finden.  Die Bewertung der natürlichen Bodenfunktionen und der menschliche Einflüsse auf den Boden werden hierin  integriert bewertet. Mithilfe der Planungskarte zur Bodenqualität kann Boden im Zuge von Planungsprozessen nach seiner tatsächlichen Qualität und der in Anspruch genommenen Fläche beurteilt werden. Hierzu dient ein sogenannter Bodenindex. Da sich diese Qualität von Boden durch Bautätigkeit, landwirtschaftliche Nutzungen, Gewässerbaumaßnahmen, Abgrabungen u.v.m. verändert, wird diese Planungskarte in regelmäßigen Abständen aktualisiert.

-          Durch eine Fokussierung auf Entsiegelungsmaßnahmen entstehen ggf. zusätzliche Kosten, und dies vor allem dann, wenn Entsiegelungspotentiale auf eigenen Flächen nicht zur Verfügung stehen. Mit Blick auf die Finanzlage der Stadt sind über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehende und damit freiwillige Leistungen kritisch zu sehen. Dies stünde auch der vom Rat beschlossenen Selbstverpflichtung gegen neue Haushaltsbelastungen entgegen. Durch zusätzlichen Aufwand bedingte Kostensteigerungen bei städtischen Baumaßnahmen können dazu führen, dass Projekte nicht oder erst später realisiert werden können.

Die Verwaltung empfiehlt daher, bei städtischen Planungen und Baumaßnahmen verstärkt darauf zu achten, dass Versiegelungen auf das wirklich notwendige Maß begrenzt werden und zwingend zu befestigende Freiflächen möglichst mit wasserdurchlässigen Belägen ausgestattet werden. Möglichkeiten zu Entsiegelungen auf den Vorhabengrundstücken sollen genutzt werden. In den Fällen, in denen  weitere Ausgleichsmaßnahmen für Eingriffe erforderlich werden, sollen bei der Auswahl der Maßnahmen zur Verfügung stehende oder kostengünstig aktivierbare Entsiegelungspotentiale vorrangig genutzt werden, soweit nicht landschafts- oder naturschutzfachliche Aspekte andere Maßnahmen erfordern.

 

Boden- und Freiraumschutz bei künftigen städtebaulichen Planungen

Die schwierige Durchsetzbarkeit nachträglicher Entsiegelungen (vgl. hierzu auch Punkt 2) spricht für eine Berücksichtigung des Bodenschutzes nicht nur auf Ebene der verbindlichen Bauleitplanung, sondern bereits auf einer strategischen stadtplanerischen Ebene.

Die im Antrag genannten ökologischen Funktionen des Bodens sowie seine Eigenschaft als unvermehrbares Gut haben den Gesetzgeber veranlasst, im Planungsrecht den Bodenschutz mit einem besonderen Gewicht in Abwägungsvorgängen auszustatten und für Eingriffe in Natur und Landschaft – wozu auch das Schutzgut Boden gehört – einen Ausgleich zu fordern (§1a BauGB – Bodenschutzklausel, Eingriffsregelung). Hierzu haben die Vertreter der Städte im Regionalen Flächennutzungsplan einen „Leitfaden zur Berücksichtigung der Bodenfunktionen

in der naturschutzrechtlichen Eingriffs/Ausgleichsbewertung Stand: 01.02.2010“ erarbeitet. Der Leitfaden regelt die Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffs- und Ausgleichsbewertung

für das Schutzgut Boden nach §§ 18 und 19 BNatSchG (bzw. im § 14 des am 10.07.2009 vom Bundesrat gebilligten BNatSchG) im Geltungsbereich des RFNP. Ziel ist es, den Genehmigungsbehörden, Planern und Trägern öffentlicher Belange des Bodenschutzes eine nachvollziehbare und abgestimmte Beurteilungsgrundlage zur Bewertung der Bodenfunktionen und Ausgleichsberechnung an die Hand zu geben. Der Leitfaden wurde von einer Arbeitsgruppe des Fachteams Boden aus Vertreterinnen und Vertretern der Unteren Bodenschutzbehörden der Städte Oberhausen, Gelsenkirchen, Essen, Bochum und Herne sowie einer Vertreterin des Referates VI Umwelt, Planen und Bauen der Stadt Mülheim an der Ruhr im Rahmen des Umweltberichtes zur Aufstellung des RFNP erarbeitet und fachlich unterstützt durch den Geologischen Dienst NRW (GD).

 

Parallel dazu hat der Deutsche Bundestag  im Laufe der letzten Jahre ein Instrumentarium geschaffen, mit dem die Realisierung von Vorhaben auf bereits bebauten und/oder brachgefallenen Flächen im baulichen Innenbereich der Gemeinde vereinfacht werden sollten (§ 13a BauGB  - Bebauungspläne der Innenentwicklung). Im Fokus des Gesetzgebers steht somit eine Doppelstrategie aus Boden- und Freiraumschutz einerseits und der Förderung der Innenentwicklung andererseits. 

Diese beiden Aspekte prägen auch die konzeptionell-planerischen Vorgaben der für die Stadt Mülheim an der Ruhr maßgeblichen übergeordneten Planungsebenen in Nordrhein-Westfalen. Auf Ebene der Landesplanung (mit entsprechender Konkretisierung in den Regionalplänen) ist als Ziel eine Begrenzung der Neuinanspruchnahme bislang unbebauter Flächen für die Siedlungstätigkeit auf 5 ha pro Tag (NRW-weit) vorgesehen (vgl. Entwurf des Landesentwicklungsplanes vom 23.06.2013). Zur Zielerreichung soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig auf Innenentwicklungspotentiale und Brachflächen gelenkt werden, um so bislang unbebaute Freiräume und naturbelassene Böden im Außenbereich zu sichern.

Gleichzeitig soll damit auch eine bessere Auslastung der bestehenden öffentlichen Infrastruktur erfolgen (z.B. Nahverkehr, Bildungsinfrastruktur, Gesundheitsversorgung). Dies ist nicht nur ökonomisch geboten (Tragfähigkeit von Einrichtungen), sondern auch vor dem Hintergrund der Herausforderungen des demografischen Wandels mit einer zunehmenden Alterung der Bevölkerung und einer dem entgegensteuernden Familienförderung sinnvoll (Angebot/ Erreichbarkeit von Einrichtungen).

Ausgehend von den zitierten gesetzlichen Regelungen und den Vorgaben der übergeordneten Planungsebenen schlägt die Verwaltung vor, diese Belange in der städtebaulichen Entwicklung auf strategischer Ebene zu berücksichtigen. Seit Anfang 2015 findet eine systematische Prüfung von Flächenpotentialen durch eine verwaltungsinterne Flächenkonferenz statt. Dabei werden Bauflächenpotentiale auf Ihre Eignung anhand festgelegter Kriterien geprüft. Ein Teil der Kriterien bezieht sich auf die oben erläuterten Planungsvorgaben, so dass diese Aspekte - wie auch der Bodenschutz - bei der Auswahl zukünftiger Entwicklungsflächen zum Tragen kommen.

Im Übrigen wird das „5-ha-Ziel“ (5 ha Flächenneuinanspruchnahme pro Tag in NRW) in Mülheim an der Ruhr bereits seit 2008 eingehalten. In Relation zur Landesfläche, für die das 5-ha-Ziel als Zielgröße für das Jahr 2020 im Landesentwicklungsplan festgelegt werden soll, dürfte die Stadt Mülheim an der Ruhr auf ihrem Stadtgebiet pro Jahr 4,9 ha Fläche „verbrauchen“. Tatsächlich liegt die Flächenneuinanspruchnahme für die Jahre 2008-2014 jedoch bei durchschnittlich 2,6 ha pro Jahr. Mittel- bis langfristig ist angesichts des demografischen Wandels mit einer weiteren Fokussierung auf die Um- und Nachnutzung bereits bebauter Flächen zu rechnen (Bestandsumbau), so dass von einer weiteren Reduzierung dieses Werts ausgegangen werden kann.

Nach Ansicht der Verwaltung sollte deshalb die Nutzung sinnvoller Baulandpotentiale nicht durch restriktive Regelungen wie einer „ 1:1-Entsiegelung“ erschwert werden. Bei einer regionalen Betrachtung der Thematik wird zudem deutlich, dass die übergeordneten Ziele des Boden- und Freiraumschutzes nicht dadurch erreicht werden können, dass durch pauschale Restriktionen zu Ungunsten der weiteren Stadtentwicklungsoptionen Mülheims die Überplanung oder Ausweisung von Bauland erschwert wird, während gleichzeitig Gemeinden im suburbanen Umland des Ruhrgebiets Zuzugspotentiale mit Hilfe einer fortschreitenden Baulandausweisung „auf der Grünen Wiese“ abschöpfen und dabei einer weiteren - unter Gesichtspunkten des Boden- und  Freiraumschutzes unerwünschten - Zersiedlung auf regionaler Ebene Vorschub leisten.

Gleichwohl  wird die Notwendigkeit gesehen, bei der Baulandpolitik wie beim Boden- und Freiraumschutz verstärkt qualitative Aspekte zu berücksichtigen.

 

Erhalt und Weiterentwicklung öffentlicher Freiräume

Angesichts des demografischen Wandels sowie der Herausforderungen des Klimawandels erlangen öffentliche Grün- und Freiräume und deren Vernetzung eine besondere Bedeutung für die Umwelt- und Lebensqualität in der Stadt.  Die Qualität dieser Freiräume ist ein wichtiges Kriterium für die Lebensverhältnisse in der Stadt.  Böden haben  im innerstädtischen besiedelten Raum eine wichtige Funktion als Lebensraum für Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen. Sie speichern  und filtern Wasser.  In anthropogen stark überprägten Gebieten und Städten kommt ihnen immense Bedeutung  als wesentlicher Bestandteil von Trittsteinbiotopen wie auch als Ausgleichsraum  in überwärmten Stadträumen zu.  Bei zukünftigen städtebaulichen Planungen soll deshalb die Ausstattung des Stadtgebiets wie auch der einzelnen Planungsbereiche mit Grün- und Freiflächen, deren besonderen Merkmale inklusive deren Vernetzung mit angrenzenden Grün- und Freiräumen in den Blick genommen werden. Soweit sinnvoll, sollen die Vernetzungselemente auch dazu genutzt werden, auf ein straßenunabhängiges Wegenetz für Fußgänger und Fahrradfahrer hinzuarbeiten.

 

 

2. Verpflichtung zur Entsiegelung auf privaten Flächen

Soweit Baurecht aufgrund eines Bebauungsplans bereits besteht,  ist eine Verpflichtung privater Vorhabenträger zur Entsiegelung nicht ohne weiteres möglich. Ein Bebauungsplan trifft immer eine abschließende Regelung aller städtebaulichen Belange - und damit auch des Bodenschutzes. In Bereichen, die nach § 34 BauGB zu bewerten sind, ist der Belang des Bodenschutzes kein Zulässigkeitskriterium. 

Eine nachträgliche Verpflichtung zu Entsiegelungsmaßnahmen kann durch Anwendung des § 179 BauGB („Entsiegelungsgebot“ als Duldungspflicht des Eigentümers) erfolgen. Hier sind jedoch folgende Punkte zu beachten: Das Instrument des Entsiegelungsgebots ist planakzessorisch, also nur im Geltungsbereich eines Bebauungsplans anwendbar, und nicht in Bereichen, die nach § 34 oder § 35 BauGB zu beurteilen sind. Es dient auch nur zur Verwirklichung von bodenschützenden Festsetzungen eines Bebauungsplans und ist insofern an das Vorhandensein solcher Festsetzungen in dem Bebauungsplan gebunden. Es muss sich bei den zu entsiegelnden Flächen um dauerhaft nicht genutzte Flächen handeln. Zudem darf das Entsiegelungsgebot nur im Einzelfall (vgl. § 179 Abs. 1 BauGB) angewendet werden und kann somit dem Wortlaut des Gesetzes nach nicht Teil einer städtischen „Entsiegelungsstrategie“ sein.

Subsidiär, d.h. soweit ein Fall nicht durch das Baurecht erfasst wird, lassen sich Entsiegelungen auch über § 5 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) anordnen (Handlungspflicht des Eigentümers). Dies könnte dann greifen, wenn es sich um nicht-bauliche Versiegelungen (z.B. Bodenverdichtung) handelt, die vom § 179 BauGB nicht geregelt sind.

Insgesamt kann es sich also nur um Einzelfälle handeln, bei denen diese Regelungen anwendbar sind. Insofern hält die Verwaltung eine strategische Verankerung des Bodenschutzes im Rahmen der städtebaulichen Planung für zielführender (vgl. Punkt 1).

 

3. Berücksichtigung von Straßenbegleitgrün

Die Neuplanung von Verkehrsflächen erfolgt möglichst flächensparend, um Landschaftsverbrauch, Investitions- und Folgekosten zu minimieren. Die Konzentration verkehrlicher Funktionen innerhalb "sparsamer" Querschnitte reduziert allerdings auch die Gestaltungsspielräume für eine Straßenbegrünung.

 

Im Straßenbestand wurden schwerpunktmäßig im Rahmen mehrerer Entsiegelungsprogramme in den 1990er Jahren Verkehrsflächen begrünt. Es gab allerdings häufiger Kritik am Erscheinungsbild dieser Grünflächen in Folge langer Pflegeintervalle.

 

Auch wenn seitdem keine gezielten Entsiegelungsprogramme mehr durchgeführt wurden, wird bei der Überplanung bestehender Verkehrsflächen seitdem grundsätzlich überprüft, ob die betreffende Fläche überhaupt weiterhin versiegelt bleiben muss. Da sehr kleine Grünflächen im Straßenraum weniger leistungsfähig sind und deren Pflegeaufwand relativ hoch ist, werden solche Grünflächen in der Regel erst ab einer Mindestgröße von 25 m² neu angelegt.

 

Natürlich ersetzt diese "Faustregel" nicht eine begründete Einzelfallentscheidung. Kleinere Pflanzinseln im Straßenraum sind insbesondere dann aus stadtökologischer Sicht sehr nutzbringend, wenn sie für eine Baumpflanzung angelegt werden. Bei der Neugestaltung von Straßenräumen wird die Schaffung von Baumalleen daher regelmäßig geprüft. Nicht jeder Straßenraum ist aber hierfür geeignet.

 

Abschließend sei angemerkt, dass seitens des städtischen Rechnungsprüfungsamtes im Rahmen laufender Straßenbaumaßnahmen vor dem Hintergrund der vorläufigen Haushaltsführung ein gesonderter Nachweis der Unabweisbarkeit für jede durchzuführende Straßenbegrünung gefordert wird.

 

Ulrich Scholten